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国家电网有望一拆为五

新闻中心

国家电网有望一拆为五

作者:
发布时间:
2014/03/26
【摘要】:
停滞十年的电力体制改革即将重启,改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。   2012年上半年,时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示,强调要保证能源长期稳定供应,电力市场化改革是必然选择,并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后,多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台,分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会(下称电监会)市场监管部等。   2012年年中,李
 停滞十年的电力体制改革即将重启,改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。
 
  2012年上半年,时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示,强调要保证能源长期稳定供应,电力市场化改革是必然选择,并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后,多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台,分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会(下称电监会)市场监管部等。
 
  2012年年中,李克强再次对其中一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示,明确提出重启电改,报告转至相关部门。
 
  据财新记者了解,2013年两会前,在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革。接近方案设计者的消息人士透露,大能源部或能源委的方案虽然没有出现在最后的机构改革方案中,但决策者正酝酿通过分拆垄断的国家电网公司,推动新一轮电力体制改革。初步设计是将国家电网公司一拆为五,改革有望在全国“两会”之后启动。
 
  2012年是中国开展电力改革的十周年。2002年,在时任国务院总理朱镕基的推动下,国务院发布《中国电力体制改革方案》(业内简称五号文件),启动了以市场化为方向的改革。2003年走出第一步,通过对国家电力公司分拆重组,成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。
 
  改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局,电改举步不前,原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大,在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张,逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。
 
  藉十周年之机,各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示,应抓住当前有利时机,加快推进电力体制改革,当务之急是理顺价格机制,将发电环节的竞争和经济效应,传导到消费端。
 
  在一年的讨论之后,尽管对具体改革路径尚有争议,但改革的最终目标破除垂直一体化的垄断结构,在发电和售电环节实现有效竞争,同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管,已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。
 
  2013年3月10日,国务院机构改革启动,其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案,电监会将并入国家能源局,由国家发展和改革委员会管理。
 
  监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一,但因电改止步不前,电监会蹉跎十年,用电监会第一任副主席邵秉仁的话说,处于“无市场可监管”的状态。在接受财新记者采访时,邵秉仁表示,此次机构改革提出,建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务,推动中国电力市场形成。
 
  对中国来说,继续推进和深化垄断行业以及国企改革,是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开,在发电侧引入竞争,曾大幅度降低发电设备和装机的造价,但随后电改停滞,中国电力市场迟迟未能形成,政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制,企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系,导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价(详见辅文“电价的秘密”)。
 
  从各国电力改革的经验来看,如果下一步电力体制改革取得实质性突破,中国的实际电价水平有望下降,中国制造的整体竞争力将得到提升。
 
  但多位电力业内人士在接受财新记者采访时表示,前提是中国能够完成国家电网拆分,并且在拆分之后管住垄断环节输电的价格和投资成本,并在发电与售电侧充分引入竞争。
 
  管住电网
 
  从一年多来的讨论和各方公开表态来看,管住电网已成为电力业内的基本改革共识
 
  得到李克强批示的报告出自国务院研究室研究员范必和中国国际经济交流中心专家景春梅,全称为《进一步深化电力体制改革的思考》。
 
  报告称,近几年煤电矛盾不断加剧,出现发电企业频现亏损,工商企业用电负担沉重,新能源、可再生能源发展受制约,电力普遍服务不到位等问题。能源领域的突出矛盾,反映出“现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍”。应抓紧启动第二轮电力体制改革。
 
  从一年多来的讨论和各方公开表态来看,管住电网已成为电力业内的基本改革共识。
 
  电监会副主席王禹民在今年全国“两会”期间表示,在政企分开、厂网分开已经实现的基础上,电力体制改革的节点已落在电网领域,应改变电网统购统销的运行体制,坚持市场化原则,以出台独立输配电价为切入点,统筹推进输配电体制改革。
 
  中电国际董事长李小琳在今年的政协提案中指出,虽然发电市场实现市场化,但购售电仍单一垄断,电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开,则更加有利于广大电力消费者和生产者自主调节、节能和创新能力的发挥,更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。
 
  “输电电价、配电电价需要独立,拖了太久。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘树杰,在2012年召开的电改十周年座谈会上直言,“确定电网成本现在没人做,电网公司的成本结构根本不适用于监管,成本里什么都有,这是制度问题。”
 
  在另一份也在业内发生很大影响的报告中,国家能源局发展规划司副司长何勇健认为,中国电力体制目前“最突出、最紧要的矛盾”是,“由于电网企业拥有独家买卖电的特权,加之所有电价均由政府管制,使电力市场中两个最重要的主体,即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性"隔离"了,不能直接"见面"进行市场交易”。
 
  电网的垄断权从何而来,又如何打破?在何勇健看来,电网的特权来自自然垄断与行政垄断权力的交织结合,“电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力,由于监管不力,电网借助自然垄断扩张市场控制力”。
 
  输配电环节的规模效应和网络经济特征,决定了其自然垄断特性一个区域只有一个输/配电网最为经济。而这样的环节需要进行严格监管,包括对定价环节进行约束,对电网企业的投资定额、造价及标准进行审批,使其投资成本维持在合理水平,并保证非歧视性的进入和使用电网措施。
 
  但现实是,电网的投资与扩张近十年来完全处于失控的局面。
 
  为什么拆?怎么拆?
 
  拆分的目的是为了形成和完善电力市场;要防止区域电网变成小国网
 
  根据财新记者从接近决策层人士获得的消息,目前酝酿中的拆分方案是将现有的国网公司按照区域划分为五家独立的区域网公司,加上南方电网,中国将出现六家区域电网公司。据悉,此次分拆电网也征求了主导第一轮电力改革的权威人士的意见。
 
  拆分只是路径,最终目的是要管住电网,对电网单独定价。包括电监会前副主席邵秉仁在内的很多电力业内人士认为,在中国,很难想象有一个监管机构能够管住像国家电网公司这样的全国一体化公司。拆分之后,六大区域电网公司尽管在各自区域内仍然垄断,但对监管机构而言,其成本和效率可以相互比较,此外,还可通过股份制、多元化及上市等步骤推动其资产、成本与收益的透明。
 
  国家能源局新能源与可再生能源司司长王骏在《什么是“水火同价”》一文中就曾建议,按照“合理成本加规定利润”的规则,并通过在同类企业之间进行资产量、输配电量和运营效率的横向比较,对各级电网企业分别实行单独定价,确定并公布其年度准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。这也是英、美、法等各国实施电力体制改革后对电网的普遍监管模式。按照这一方式,电网企业的利润受到了限制,不再与电网参与买卖的电量有关,电网的公用事业属性得以显现。
 
  据业内人士介绍,中国原本就存在六大区域电网的物理区隔和公司设置,区域与区域之间电量交换很少,因此按区域拆分具有可行性。
 
  华东、华北、华中、东北、西北等区域网公司是国网下属的全资子公司,但国网公司近年来一直在削弱区域电网公司的作用。在组织架构上,从2002年五号文件颁布不久,国网公司就开始将区域电网的资产、资金和工程管理权等上收或下放到省公司,除了区域电网的调度职能,区域电网公司能做的并不多,地位十分尴尬。“做强公司总部,做实省公司,做优地(市)公司,做精县公司”,这样的表述出现在国网公司目前的各种文件中。
 
  2011年4月,国网公司开始了一场对区域网公司的改制运动,其主要动作是在区域网公司之外加设分部。在机构职能上,作为国网公司总部派出机构,区域分部取代区域网公司执行电力调度、基建、规划和设备招标等职能。到当年年底,华北、华东、华中、东北、西北五个分部形成,“初步建立总部、分部一体化运作格局”。
 
  在物理结构上,国网公司力推的交流特高压同步“三华电网”亦在加强总部对于全国范围内电网的实际控制力。五号文件出台之时,六个区域电网还是六个交流异步电网,彼此之间没有连接或弱连接。而国网公司目前的计划是从2013年起的八年间,投资约1.2万亿元,投产特高压线路9.4万公里、变电容量3.2亿千伏安、换流容量4.6亿千瓦,到2015年、2017年和2020年,分别建成“两纵两横”“三纵三横”和“五纵五横”特高压“三华”同步电网,将辖下五大区域网公司连为一体。
 
  国网公司认为特高压交流输电具有容量大、距离长、损耗低的优点,能够满足能源基地送出的需要。
 
  但不少电力系统老专家认为,这将破坏中国目前分层、分区、分散外接电源的“三分”结构,为电网连锁跳闸、破坏系统稳定甚至造成大面积停电埋下隐患,同时特高压交流的经济性不高。
 
  丁功扬告诉财新记者,由于争议较大,发改委目前的态度倾向于用“长三角联网”取代“三华电网”,但在他参加的项目讨论会上,双方意见差异仍然难以弥合。
 
  区域网内部在物理意义上已经实现了物理互连,区域间的联系相对较弱,在特高压交流项目建成之前,主要以直流背靠背的方式联系,跨区输电量尚不足全社会用电量的5%。这是数位接受财新记者采访的人士认为按照区域网公司结构拆分可行的理由之一。也有较为保守的意见提出建立独立于电网的电力交易机构来削弱其垄断。
 
  前述投行人士则认为,横向拆分为区域电网公司之后,为了减少资产、人员分割带来的震动,输配分开可以缓行。在纵向运营模式上先对输配电业务进行独立定价和监管或许更具现实意义。输配电价之所以要分开,是因为其电压等级、线路长度不同,成本存在差异,分开后有利于核定成本。中国的配电主要由各地的供电局来完成,在国外则可以市场化。
 
  前述参与五号文件设计的人士则强调,即使目前先不进行输配分开,也应在输电网公司之下,建立独立核算的配电网子公司。电监会前副主席邵秉仁认为,输配分开的好处是可以为用户提供更多选择,引入更多元化的竞争主体,使供电侧的竞争更加充分。
 
  拆分的最终目的,是推动中国电力市场的形成和完善。前述五号文件设计者认为,拆成小电网之后,要防止区域电网公司变成小国网,需要做好三项配套改革:其一是在发电侧和供电侧放开,引入多元化竞争主体;其二是监管必须有所作为,通过核定资产、成本和确定过网费标准有效管住电网;其三是管住输配电价,放开销售电价,同时进行费改税,取消目前附加在电价上的各种收费,包括国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加、城市公用事业附加费等。
 
  至于调度,“可以独立,也可以放在区域网公司。”他表示。
 
  电监会教训
 
  为监管电力市场所设的电监会,一直没能等到真正电力市场的到来
 
  改革和监管,是对于未来重新组建的国家能源局的大挑战。电监会的命运已提供前车之鉴。“有为才能有位。”这是一位电监会官员对于自己所在机构处境的评价。
 
  2003年3月挂牌,2013年3月确定不再保留,这是电监会尴尬的十年。为监管电力市场所设的电监会,一直没能等到真正电力市场的到来,职能主要集中在安全监管、价格检查以及供电质量等方面,在推动进一步电力改革方面鲜有作为。
 
  在人事任命、财务等“关键”领域缺少职能,也让电监会在面对强势的垄断电网企业时,显得十分弱势。办公地点就位于监管对象国家电网公司总部大楼内,在一个侧面凸显了电监会的独立性窘境。
 
  此番电监会与能源局重组,悲观者视为电改的失败与倒退,乐观者则认为政监合一的结构有助于电监部门增强话语权。原电监会副主席邵秉仁向财新记者指出,新机构不应再把争权作为重点,应真正转变职能,把推进改革作为首要任务,否则还会重陷尴尬。
 
  “电监会不管叫什么,监管要公开独立和专业化,树立立法行政的典范,明确边界。”一位熟悉电力监管的专家向财新记者表示,监管内容包括安全、公平接入监管,输电合理成本,配售电以及普遍服务质量的监管等。对于限制收入的电网企业,为了避免投资不足的问题出现,则可以采用政府的激励手段加以解决。
 
  美国斯坦福大学的研究者于洋向财新记者强调了对监管市场势力的重要性,包括监管发电侧可能存在的垄断、合谋等市场势力和监管输配电价格以及监视输配电服务提供者是否通过操控输配电量来抬高输配电价格。
 
  在发电侧开放竞争以后,保障竞争的最关键政策就是电网的公平开放原则。只要符合电网管理的相关安全性、稳定性和经济性的要求,所有发电企业都有权接入电网。这需要加强对调度的监管。调度在某种程度上决定了电力市场各个参与者的利益。去年6月,国家能源局发展规划司副司长何勇健曾撰文指出,“电网企业可以利用调度手段,通过发电计划和利用小时安排,以及对用户拉闸限电和收取容量费等方式,直接影响发电企业和用户等的权益,同时可利用调度专业性强的特点,规避政府监管和社会监督。”电力调度具有公共服务性质,“但隶属于电网的调度机构,自觉或不自觉成为电网企业"谋利"的工具,使其扮演的角色与其公共职能的本质属性之间出现了偏差。”
 
  调度独立在目前的电力市场化改革中呼声较高,但即便机构上不独立(国外亦有这样的案例),但其公平公正公开原则需要得到保证。美国部分地区、加拿大、阿根廷等实行了调度独立与建立电网准许收入制度相结合的一揽子改革,改革成效明显。
 
  从英美各国的改革经验看,从组织结构等方面进行市场化改革耗时不长,但电力市场的建立往往需要耗费十余年时间,其中亦走过弯路。
 
  英国在电力改革的第一阶段建立了竞争性、市场化的“电力库”体系,几乎所有的电力交易都强制通过电力库进行,后来出现了操纵价格、缺乏用户和需求方参与、竞价和定价过程复杂等问题。英国不得不从2000年起进行第二次电力改革。
 
  国内亦有教训。2004年东北区域电力市场开始仿照英国模式模拟运行,2005年开始试运行,2006年进行年度竞价后被电监会和发改委叫停。当时总体框架是在东北电网覆盖区域建立一个区域电力调度交易中心,各省设电力结算中心,实行统一市场规则、交易平台和电力调度。容量电价由价格主管部门制定,电量电价由市场竞价形成。但因竞争主体有限,煤价上涨,且当时电力市场供不应求,竞价产生的价格高于市场启动前的平均价格,差额资金亏空巨大。一位熟悉当时情况的能源局官员则表示:“东北电力市场没搞成,就是没有给电网整体定价,该干的事没干。大企业直供也是,东北当时要按线路一条条定。”
 
  电力市场的建立绝非易事,在交易形式和价格形成方面有很多细节需要考虑,这方面欧美过去数十年的经验能为中国提供参考。国务院研究室综合司副司长范必此前在接受财新记者采访时建议,在对电网规定准许利润的基础上确立了合理的输配电价后,在电力市场建立初期可对用电量占全社会用电量15%的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价,对工业和商业用户,按电压等级从高到低,逐级、限期实行与发电企业直接交易,自行商定交易电量和电价。待电力竞争充分后,再考虑逐步放松对居民生活和农业用电的管制。
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